2017-07-01

【文章】醫師為何至今不能適用勞基法

壹、戰後臺灣醫療政策與醫療資源分配

從政策制定者的角度來看,醫師適用勞基法牽涉到資本主義國家一項重要的社會福利:可負擔且普及的醫療保健服務。像大部分西方國家一樣,臺灣的醫療政策大致上依循著充實醫事人力 → 管理醫療院所 → 建構社會保險這樣的發展方向;但近年來由於醫療產業結構以及醫病關係的變遷,醫療從業人員的勞權倡議運動讓醫事人力再次成為政策的焦點。


國民政府來臺後臺灣人口迅速成長,日治時期留下來的合格醫師和中國大陸逃亡來臺的醫師人數遠遠無法提供足夠的醫療需求,坊間的產婆、藥房,甚至廟宇仍然扮演重要的醫療服務提供角色。在醫師人力缺乏的情況下,除了最初臺灣大學醫學院以及國防醫學院外,私人營運的高雄醫學院、臺北醫學院以及中國醫學院等紛紛成立,但執業醫師成長的速度仍然相當緩慢。原因是受韓戰與越戰的影響,美國本土醫師人力缺乏,再加上國民政府的威權統治陰影,讓有能力技術移民的中產階級年輕醫師紛紛前往海外(註1)。根據統計,從 1946 年到 1972 年,在臺畢業的六千多名醫學生中,有 70% 都前往海外,僅有 30% 在臺執業。(註2)另一方面,隨軍來臺的醫官多數沒有受過正統醫學教育,但退伍後仍繼續執業,讓醫界內部對於醫師執照的發放以及執行醫療業務的規範始終無法落實。改寫自日治時期的新版醫療法雖然 1968 年時便已通過,但卻遲至 1975 年政府舉辦完第七次醫師特考後才公告實施。事實上,在年輕正規醫師不斷出走的情況下,一味抵制非學院出身的醫師只會讓醫師族群相對於藥房、產婆更加弱勢。總之不管是正規學院出身,還是通過特考的「總統牌」醫師,醫師執照及新版醫療法一定程度上附與這群人同樣的執業權限,而隨著公立的陽明醫學院、成功大學醫學院的成立,再加上學士後醫學系以及原有醫學院名額增加,每年的醫學生總額從六百人增加至一千兩百人。

醫師人數進入穩定成長與醫療機構的擴張息息相關,隨著家庭收入增加,分配在醫療保健上的支出也不斷上升,原本仰賴公立醫院提供穩定薪資的醫師更有機會獨立開業、組成聯合診所,甚至是醫院。但成長後隨之而來的便是管理的問題,自由市場中醫療服務的品質良莠不齊,對於缺乏分辨能力的一般民眾來說相當沒有保障;另外,發展相對緩慢的鄉村地區也缺乏在自由市場下吸引醫院設立的條件。因此,1985 年政府實施第一期醫療網計畫,並在翌年通過「醫療法」,一方面配合醫院評鑑、醫療廢棄物管理辦法等控制醫療機構品質,另一方面使用公務預算在醫療資源缺乏地區興建公立醫院。


註1:葉永文,2006,〈臺灣醫療發展史〉
註2:江東亮,2007,〈醫療保健政策 ──── 臺灣經驗,第三版〉

貳、醫師訴求適用勞基法的社會脈絡

勞基法第三條:「本法適用於一切勞雇關係。但因經營型態、管理制度及工作特性等因素適用本法確有窒礙難行者,並經中央主管機關指定公告之行業或工作者,不適用之。」賦予主管機關勞動部(過去為勞委會)排除特定行業的權力。在律師、會計師、建築師紛紛納入勞基法規範的今天,被公告排除的行業僅剩醫師、教師及家事類勞工。醫師在臺灣一直以來都是一個高社經地位的行業,就讀醫學系不僅是成為中產階級的保證,甚至許多可以晉升為真正的資本家。在社會大眾的眼中,可能不甚明白為何會出現爭取醫師納入勞基法的訴求及運動。到底醫師為什麼會被排除於勞動基準法之外?為什麼醫師會希望自己納入勞基法?醫師算不算勞工?醫師納入勞基法對臺灣的醫療環境有何影響?

受僱醫師在執業時所受到的外部規範性力量大致上可以分成來自醫院的工作規則以及來自醫療專業的專業倫理,這兩者分別基於和醫院之間的勞雇關係以及和病人之間的醫病關係。作為受雇者的義務雖然在勞基法的勞動契約章節並沒有明確訂定,但從那部從未公告的勞動契約法當中取材,實務上大家公認勞工有著:給付勞務的義務、忠誠的義務以及附隨義務。另外一方面,從國家訂定、賦予醫師特權及義務的醫師法,到行會訂定的各式醫療倫理守則,甚至是職場的文化及習慣,都不斷提醒著我們在專業上必須遵循的規範,包括治療的義務、解釋病情的義務、守密的義務、尊敬同儕的義務等。

適用勞基法意味著正視受僱醫師的與醫院之間的契約和權力關係。醫師日常執業有一部分的確受到來自醫院的指揮與監督,例如夜間值班的工作指派、針對其他醫院的支援任務、參與醫院要求的醫療品質、收支檢討等各式管理委員會。隨著醫師的身分與資歷,這樣的指揮監督也有所差異,通常越是資淺、專業成就較低的醫師,受醫院指派的工作就越多。因此目前法院傾向認為最資淺的住院醫師從人格、經濟和組織的從屬性上綜合來看可以被視為受雇勞工,即便他們在醫療業務的執行上有著一定的自主性。

對於一般民眾來說,真正重要的問題是當醫師成為受雇勞工,是否會因為來自醫院的工作規則或勞基法所規定的勞工權益而影響自身的就醫權益。由於時代的變遷,多數醫師成為受雇者是既定事實,而以目前的法律見解,除了被明文排除適用的勞動基準法以外,醫師應該適用於包括職業安全衛生法、職業災害勞工保護法等勞動法規。因此我們所看到的醫療現況事實上應該被認知為醫師作為受雇者但缺乏勞基法規範保障的狀況。在這當中,最被主管機關和民眾所重視的便是「工時」問題,這關係著醫療品質、醫療服務能量、人事成本以及醫師們的健康權益。

每次會議一旦觸及工時議題,幾乎就會立刻陷入工時定義的各說各話迴圈當中。住院醫師具備學徒身分,其所參與的晨間會議通常具有教學性質,是否應該被視為工時一直有所爭議;主治醫師門診和手術以外的工作時間並不一定被醫院規範地點與監督,要如何精算工時是醫院管理的挑戰。但實務上多數受僱醫師仍有表訂上下班時間,只是在責任制的職場文化之下通常會提早到院或延遲下班。這些工時定義的爭執都只是在轉移焦點,受僱醫師超長工時的癥結點相當明確,就是值班。

醫療法 59 條規定:「醫院於診療時間外,應依其規模及業務需要,指派適當人數之醫師值班,以照顧住院及急診病人。」醫療法本身並未硬性規定須有專人輪值夜班及白班,在成本考量下,醫院便要求受雇醫師在白天的工作結束後繼續留下來夜間值班,並且隔天繼續白天的臨床工作,一次值班往往代表著連續工作 36 小時,甚至 40 小時以上。即便在醫師不適用任何勞動法規也沒有任何工時限制的年代,醫學倫理也不足以讓每個收治住院病人的醫師都 24 小時待在醫院裡照看自己的病人,值班就變成一個必要卻吃力不討好的工作。在教學醫院裡,各科部可以要求作為學徒的住院醫師負責這樣的體力活,以少許的報酬換來資深醫師夜間的休息時間。

要找尋值班醫師的替代人力的困難在於:這樣的工作型態本來就不是一般人所能接受的,一個月有 1/4 到 1/3 的時間要在醫院待上 30 小時以上,不僅對身體是沉重的負荷,也讓家庭生活幾乎闕如。資淺醫師礙於學徒的身分以及專業倫理,抱持著對未來的美好想像咬牙苦撐;而在美好想像逐漸回歸平凡的現在,值班強度較高的傳統內外婦兒四大科紛紛出現人才羅致困難的問題。另一方面,雖然醫院總數在全民健保上路後便緩步減少,全臺灣醫院總床數卻是不斷增加;訓練完畢的主治醫師在各級醫院收治病人擴展自己的職涯,但住院醫師的人數由於醫學生總額限制,這二十年來並沒有大幅變動。床位增加、住院病人增加,代表需要值班的醫師增加,在住院醫師人數沒有成長的情況下,主治醫師值第一線病房或急診班也就成了大部分醫院的常態。

另外為了處理病房庶務,因應而生的便是臺灣特有的專科護理師制度。即便在中小型醫院,主治醫師們仍然要忙於門診、檢查、開刀等現行支付制度底下較具生產力的醫療業務,沒有太多時間待在病房處理住院病人的照護細節。因此醫師們便訓練較為資深的護理人員替代部分住院醫師的工作,協助開立簡單醫囑、病歷書寫、甚至是藥物的調整。專科護理師經過訓練以後許多人的臨床能力並不輸給住院醫師,而且未來也不會和主治醫師競爭,是政府未積極介入之下自然誕生的產物。然而醫事人力自由市場化所伴隨的問題就是訓練品質良莠不齊,逼使衛生署從 2006 年開始舉辦專科護理師考試,並在 2014 年通過護理人員法 24 條修法,授權衛福部訂定「專科護理師於醫師監督下執行醫療業務辦法」。

參、倡議醫師適用勞基法的歷史

醫療保健服務業擴大納入勞基法的故事可以追溯到民國 78 年,衛生署以「醫療機構不得拒絕緊急病人」、「醫護人員需對病患負完全責任」及「將造成醫療機構護理人力調配困難」等理由反對勞委會將醫療保健服務業納入勞基法(註3)。其後在民國 83 年,面對護理公會要求適用勞基法的要求,衛生署回應:「已存在醫療法、醫療機構設置辦法及醫院評鑑人力標準保障護理人員勞動權益。」聲稱醫療保健服務業沒有納入勞基法的需要。(註4)

民國 85 年,因應勞委會即將將醫療保健服務業納入勞基法,立法委員沈富雄召開公聽會向勞委會反應勞基法中關於女性夜間工作以及產假的條文將造成醫療機構人力調配困難。但隔年,勞委會提出的「醫療保健服務業可否適用勞基法檢討報告」依然做出結論:「醫療保健服務業之勞動條件與勞動基準法之規定大致相符,不相符之部分經檢討後,依勞動基準法之規定辦理,並非不可行。建議依法指定 醫療保健服務業適用勞基法。」這份報告在 6 月提出, 7 月時醫師公會隨即行文勞委會,再以「連續性照護」、「責任制」與「增加醫療院所負擔」等理由反對醫療保健服務業納入勞基法,有趣的是其中竟提出「若醫療保健服務業納入勞基法,加班費與退休金應由全民健保支付」這樣的論點。(註5)


註3:衛署醫字第800654號公文,時任衛生署長的是前衛福部長邱文達的老師 ──── 施純仁醫師
註4:衛署醫字第83051207號公文,時任衛生署長的是現在的監察院長張博雅
註5:當時醫師公會理事長是吳坤光醫師,曾任連戰、馬英九、連勝文醫界後援會會長。

在醫師公會的反對之下,民國 87 年醫療保健服務業納入勞基法後,部分護理人員適用 84-1 責任制工時(但卻沒有任何約定工時內文,遲至民國 100 年,勞委會才訂定「醫療保健服務業適用勞基法第 84 條之 1 之場所及人員工時審核參考指引」);而醫師則經主管機關勞委會公告,排除適用勞基法。這樣的結果讓當時作為中華民國醫師公會全國聯合會的會員公會臺北市醫師公會相當不滿,發放問卷並宣稱臺北市醫師公會 6000 多名會員中有 5000 人為醫院受雇者,所有會員中有 85% 支持醫師納入勞基法,並與臺灣勞工陣線共同召開記者會抨擊醫師公會全聯會。隨後臺灣醫院協會投書抗議臺北市醫師公會違反醫界多年共識,擬發動北縣市醫院罷繳臺北市醫師公會會費。代表受雇者的縣市醫師公會與代表經營者的醫院協會你來我往,勞資衝突劍拔弩張(註6)。當年醫界內部的輿論也有許多回響,其中以醫學人文雜誌自詡的醫望雜誌(註7),更是以專題形式匯集多篇文章討論醫師適用勞基法的正當性與配套措施(註8),可說是醫界內部第一次認真思考醫師作為勞動者的身分轉換與認同。

臺北市醫師公會的努力最後失敗了,醫師仍然被排除於勞基法之外。民國 92 年時,SARS爆發、和平醫院封院,臨床醫護人員第一次感受到原本以為獨立自主的醫療專業,是如何被政治力量影響而成為犧牲品。陽明大學護理學院的盧孳艷老師其後成立臺灣護理人員權益促進會(現在的臺灣護理產業工會);而醫師公會內部,則再次出現了要求醫師納入勞基法的聲音。

根據資料顯示,民國 94 年時醫師公會全聯會的醫事法規委員會通過「推動醫師納入勞基法適用對象」的決議,其後經理事會、常務理事會及會員大會討論通過,時任醫師公會理事長的是吳南河醫師,但這項決議卻再次被醫師公會內部具醫院經營者身分的會員阻擋,認為會增加醫院經營成本並造成醫師人力短缺。隨後李明濱醫師接任醫師公會理事長,於民國 97 年成立「醫師納入勞基法」 專案小組,邀集勞委會、健保局、衛生署及醫院協會研商。民國 98 年 11 月於勞委會召開的會議中,醫師公會全聯會、臺北市醫師公會、高雄市醫師公會的代表皆力陳「受僱醫師應納入勞基法」,而私立醫院協會為首的醫院經營者則以「罷工影響民眾就醫權益」、「醫院與醫師並非雇傭關係,而是夥伴關係」等說法反對;雖然勞委會官員說明「罷工與納入勞基法無關」、「唯有受僱醫師才適用勞基法」,會議最終仍因醫界內部意見不合而不了了之。


註6:時任臺灣醫院協會理事長的,是臺灣醫管之父 ──── 長庚醫院創院副院長張錦文。
註7:發行單位為反對刑法一百條的李鎮源院士所創立之臺灣醫界聯盟基金會
註8:誰怕勞基法專題,誰怕勞基法? ──── 從醫師爭取納入勞基法談起(孫友聯);淺析醫療企業面對勞基法所採取之手段(范國棟)

民國 100 年,兩年前過勞腦傷失憶的奇美醫院外科住院醫師蔡伯羌正式被奇美醫院解聘,蔡太太向各大媒體投訴抗議醫師缺乏勞基法保障;同年四月,成大醫院一名來自高雄醫學大學的實習醫學生林彥廷,值班隔天疑似過勞猝死在宿舍的浴室中。勞委會在龐大社會壓力下主動召開會議「研商保障受僱醫師、護理及醫事人員之勞動條件」。會議中第一次提到因「衛生署持保留態度」,因此不敢冒然適用,也是病人團體臺灣醫療改革基金會第一次在正式的場合表達支持醫師納入勞基法的意見,反而醫師公會在這場會議中一改過去幾年的立場,轉而對醫師納入勞基法採保留態度。會議結論對於實習住院醫師的工時應做限制有共識,並要求衛生署檢討醫院評鑑項目。

同樣在民國 100 年,當時的衛生署長楊志良行文財政部(註9),表示醫師與醫院之間的關係應為僱傭關係而非合夥關係,若醫院宣稱與醫師間為合夥關係,恐怕違反醫院評鑑而需降格。因事關所得稅率問題,醫師公會多次行文衛生署應重新考慮醫院與醫師之間的關係,直至邱文達署長任內大勢底定。

當年的醫師節前夕 11 月 11 日,時任民進黨不分區立委,出身臺灣女人連線的黃淑英委員召開公聽會,邀請蔡伯羌醫師及林彥廷同學的家屬到場發言,會中強烈要求勞委會應負起主管機關責任。會議結論認為實習及住院醫師應納入勞基法,衛生署、勞委會及教育部應研商實習醫學生勞動權益保障規範,並要求衛生署及勞委會落實評鑑與勞動檢查。隔年 4 月,勞委會因蔡伯羌醫師案被監察院責成召開「研商醫療保健服務業之醫師相關職災權益保障措施」會議,會前民間團體醫師勞動條件改革小組、臺灣醫學生聯合會、臺灣勞工陣線、台灣醫療改革基金會與臺灣醫療勞動正義與病人安全促進聯盟等團體至勞委會外陳情抗議,要求落實公聽會結論速將住院實習醫師納入勞基法。隔天會議上,新任國民黨不分區立法委員,私立醫院協會理事長蘇清泉表示「醫師納入勞基法,所造成的人力缺口恐怕只有引進陸籍醫師可以解決」恐嚇與會代表。醫師公會則再次改變立場,認為應該讓實習住院醫師納入勞基法,但在各級醫院協會的強力反對下,會議結論仍是將甲(納入勞基法)、乙(在僱傭契約明訂醫師職災保障)兩案並呈送交衛生署討論。

民國 101 年,衛生署於當年的 5 月召開討論會。這是第一次各專科醫學會及醫學生參與醫師納入勞基法的討論會議,會前學生們評估在近幾年內外婦兒等傳統大科住院醫師招生困難的情況下,各醫學會的師長應該會認清唯有改善過勞的工作環境才能招攬更多的人才、提升照護的品質。殊不知在議場中,內外婦兒各科醫學會的代表紛紛發言表示工時限制將會導致訓練不足、醫師的責任是沒有下班時間的;即便學生們列舉當時許多關於過長的工作時間與醫療錯誤的研究結果,各專科醫學會仍表示此為必經之路、倘若限縮工時只能將訓練年限延長。學生們才驚覺,不要說勞基法了,恐怕連工時限制都可能無疾而終。眼看著各專科醫學會強力反對醫師納入勞基法,醫事處也順水推舟,在接下來的會議中將討論的主題改為制定工時限制,並將規範的族群限縮在住院醫師,排除主治醫師和實習醫學生。然而在工時限制的時數上,各方團體也無法產生共識,最後生出了甲、乙、丙三案,最長連續工時分別是 30、32 以及 36 小時,單週最長工時則是 88 小時。連續工作 36 小時與現況所差無幾,對於住院醫師過勞職災的預防和病人安全的維護沒有太大的幫助,可說是無甚意義的規範;而醫事處也承認這樣的設計本來就是為了降低對於醫院照護人力成本的影響。醫事處的科長在撰寫條文時參考了當時勞委會所頒布各責任制人員的「工時審核參考指引」以及「派遣勞動契約應約定與不應約定事項」(定型化契約),最終在民國 102 年 5 月頒布了「住院醫師勞動權益保障參考指引」。經過一年的努力,最後參考指引中出現「勞動」兩個字,大概是唯一令人感到欣慰的地方了。

於此同時,醫學生們也試圖爭取實習醫學生的勞動保障以及權益。最初試圖舉證實習醫學生具有勞動事實,並且領取薪資而存在對價關係,希望勞委會直接承認實習醫學生的勞工身分,但這個方案很快就被否決了。接著主張實習醫學生於醫院進行職業訓練,應符合勞基法第八章「技術生」的定義,要求勞委會職業訓練局(現在的勞動力發展署)直接將醫療保健服務業放入技術生列表中,以準用勞基法第四章工作時間、休息、休假,第五章童工、女工,第七章災害補償及其他勞工保險等有關規定。事實上前述民國 87 年勞委會回覆醫院協會的公文中,也提到實習醫學生及護生應可准用勞基法中的技術生相關規範。然而這次勞委會卻不斷強調技術生僅適用藍領階級之高職學生,醫療保健服務業為大專以上之白領階級,不可混為一談;即便不斷提醒勞委會職訓局的技術生列表中存在著「公共衛生」、「法律事務」等新加入的職類,官員們仍重複著技術生是藍領的囈語,並認為實習醫學生的身分是學生,其學習權益(是學習而不是勞動)應由主管機關教育部負責。

102 年住院醫師勞動權益保障參考指引出爐後,所負責的應為衛政還是勞政主管機關再次引發爭議。以基層開業醫師為主要組成的醫師公會一改過去的態度,主張醫師應該適用勞基法,但由於上述專科醫學會以及醫學中心協會反對太大,因此衛福部委託醫師公會召開會議凝聚醫界共識。然而共識會議中仍然百花爭鳴,專科醫學會威脅要延長訓練年限、醫學中心擔心住院醫師照護能量減少、基層醫療院所期待勞基法限縮醫學中心服務效能,完全無法聚焦在政策對醫療品質與醫師健康所帶來的影響和所需要的配套措施。衛福部醫事司長李偉強與醫師公會理事長蘇清泉便聯手決議將勞動條件保障條款納入醫療法,並以醫院評鑑監督。102 年 11 月,身兼立法委員的蘇清泉便在立法院衛環委員會提案修改醫療法。然而,由於 103 年 1 月 1 日開始,部分原本適用責任制工時的刀房護理人員、麻醉護理師等將全面回歸雙週 84 工時,身兼安泰醫院集團負責人以及私立醫院協會理事長的蘇清泉在同一提案中還一併主張在緊急狀況時,所有醫療人員不受勞基法的任何工時限制,重新回歸責任制。這樣的主張當然受到臺灣護理產業工會、醫師勞動條件改革小組等民間團體的強烈反對,最終在民進黨立委林淑芬的杯葛下闖關失敗。

民國 103 年衛生署升格為衛福部,仍然承襲過去的政策方向,修改衛生法規及行政命令以達成工時限制的效果,試圖應付民間要求醫師納入勞基法的聲音。民國 103 年,負責醫院評鑑的「醫院評鑑暨醫療品質策進會」(簡稱「醫策會」)開始要求各教學醫院回報住院醫師工時,以評估將「住院醫師勞動權益保障參考指引」納入評鑑項目可能帶來的衝擊。由於基層主管(各科主任、資深醫師)對工時限制的態度不一,有的醫院刻意迎合「住院醫師勞動權益保障參考指引」,報出整齊一致的數據;有的醫院為了表達指引納入評鑑窒礙難行,完全忠實呈現住院醫師的工時。在衛福部公布的數據中,我們甚至可以看到少數科別如整形外科,出現單週高達 150 小時的工時。同年 11 月醫師節前夕,醫師勞動條件改革小組再次前往勞動部抗議主管機關放任醫師過勞,並以醫策會公布的數據說明超長工時對醫療安全及醫師健康的危害。官司即將進入最終言詞辯論的奇美醫院蔡伯羌醫師和妻子也前往聲援,兩人一審獲賠退休金 120 萬但職業災害賠償官司敗訴而被迫上訴,因此再次公開發言控訴在缺乏勞基法保障下和醫院訴訟的艱辛。

103 年 12 月,衛福部委託國家衛生研究院所做的「西醫師人力發展評估計畫」和「內、外、婦、兒及急診專科醫師人力評估及醫學生選科偏好評估計畫」報告出爐。結論指出倘若現行供給與需求端的醫療服務行為模式不變,內、外、婦、兒及急診五大科將在民國 112 年出現醫師人力供不應求的狀況,若將醫師以雙週 84 小時的工時限制納入勞基法,則會立即出現人力缺口。為了因應可能出現的五大科醫師人力缺口,衛福部醫事司啟動了新的「五大科公費生」計畫,並以此為基礎訂定了達成各階段工時限制的時程表。

104 年 1 月,奇美醫院蔡伯羌醫師過勞職災賠償案件宣判,台南高等法院宣判奇美醫院需賠償 780 萬,是臺灣首例醫師過勞職災醫院判賠的案件。這意味著法院承認了醫師的受雇勞工身分,更加深了醫師適用勞基法的正當性,也為之後的過勞職災醫師開創了新的局面。然而,衛福部仍然以國家衛生研究院的報告宣稱醫師納入勞基法將出現人力缺口,刻意忽略民間團體過去對於責任制工時條款的讓步。這年三位總統參選人開始提出各領域政策白皮書,其中民進黨總統參選人蔡英文明確地把「醫師以責任制工時納入勞基法」寫入醫療政策白皮書當中,再次為醫師納入勞基法的政策埋下變數。同年 11 月,醫師勞動條件改革小組舉辦醫師納入勞基法政策研討會,並邀請勞動部勞動條件司和衛福部醫事司官員討論所需配套措施,包含駐院主治醫師制度、專科護理師權責明確化等。然而,與會的官員對於專家學者的建議始終也只能給出「來和大家學習」、「帶回部裡研究」這樣的回應。

同年12月,林口長庚大腸直腸外科住院醫師張皓程過勞中風案也被媒體報導。有了蔡伯羌案的判決在前,一審台北地院很快就認定張醫師與醫院之間為定期勞動僱傭契約,且適用職災勞工保護法,判決林口長庚應給付張皓程醫師 180 萬元退休金,後續職業災害賠償官司仍在進行中。奇美醫院蔡醫師和長庚醫院張醫師的兩個案子也點出了一個弔詭的現象:法院認定醫師為受雇勞工,適用所有勞動相關法規,獨獨因勞動部的行政命令被排除於勞動基準法之外。如此昧於事實的行政法規,不僅讓受僱醫師徒然被迫付出大量訴訟成本,也讓醫院無所適從。

面對年輕醫師希望適用勞基法的訴求,衛福部委託國家衛生研究院估計可能出現的人力缺口,研究結果顯示倘若以單週88小時適用勞基法 84-1 條責任制工時將會出現 902 名住院醫師人力缺口,若以單週 78 小時適用則會出現 2080 名住院醫師人力缺口(註4住院醫師納入勞基法之衝擊影響評估計畫)。由於經費與時間的限制,國家衛生研究院並未完整評估這些人力缺口換算成住院主治醫師或是專科護理師需要多少人力補足。主管機關衛福部醫事司很清楚,白天的臨床工作也許可以用專科護理師補足,但資深專科護理師為顧及家庭生活,願意和年輕醫師一樣值夜班的人數並不多,況且專科護理師僅適用勞基法 30-1 四周變形工時,無法在值夜班的同時再繼續白班的臨床照護工作。因此,醫事司雖然一面訂定減少住院醫師工時的政策目標和計畫,卻並未制訂嚴格的罰則推動政策。主管機關把目標放在未來兩年制 PGY 創造出來的額外 1300 名住院醫師人力,期待到時住院醫師工時會自動下降。

105 年 1 月,事情開始有了轉機,由於總統當選人蔡英文選前將醫師納入勞基法明文寫入醫療政策白皮書當中,行政官僚開始認知到這有可能會是一個政策方向。105 年五一勞動節,醫師勞動條件改革小組走上街頭,與總統大選時提出各行各業勞動政策挑戰總統候選人們的工鬥夥伴們要求蔡英文總統落實競選承諾。而在立委選舉中取得五席的時代力量立院黨團,也提出了要求醫師適用勞基法的提案,隨後於衛環委員會交付政黨協商。同時衛環委員會在 6 月召開「醫師適用勞基法具體時程公聽會」,收集各界關於醫師納入勞基法的配套意見。然而,幾次的政黨協商當中,卻看到具備醫療專業的立委基於錯誤的認知質疑勞基法工時限制過於嚴格,而法律專業的立委則無法理解為何醫師工時需要高達單週 80 小時甚至更高。因此,衛福部邀請各民間團體召開「醫師勞動權益推動小組」,針對醫療政策、法制調適以及人力資源三大部分進行配套措施的討論。

很可惜的是,「醫師勞動權益推動小組」的會議可說是一團混亂。醫療政策組中基層院所提出落實分級醫療,意圖利用醫師納入勞基法的機會削減醫學中心的醫療服務能量;法制調適組召集人前立法院法制局長羅傳賢在與會委員多數支持醫師納入勞基法的情況之下力主醫師不可適用勞基法;人力資源組多數委員主張醫師助理制度不可躁進,應優先以專科護理師及駐院主治醫師作為住院醫師的替代人力,但召集人臺大醫學院長張上淳仍然做出了大家支持醫師助理制度的結論。三組委員聯合的大會更是各說各話,原本在各分組被否決的提案又再次提交大會討論,最終完全無法針對醫師適用勞基法一案提出任何有建設性的意見,更遑論列出配套措施時程表。即便如此,衛福部還是將會議中的意見歸納整合成十點醫師適用勞基法的配套政策,包括: 推動強化初級照護、落實分級醫療、推動重點科別公費生、醫院整合醫療專科、增加醫療輔助人力、充實偏鄉人力、調整專科醫師訓練制度及健保給付等,並承諾於民國 108 年 9 月正式將醫師納入勞動基準法。



肆、結語

醫師適用勞基法既影響醫療政策,也影響勞動政策。醫療部分主管機關衛生福利部著重於維持原有醫療服務:在住院醫師工時縮減的情況下透過駐院主治醫師、專科護理師、兩年制不分科住院醫師、醫師助理、五大科公費生等政策「補足人力缺口」。而民間則提出部分負擔回歸定率制、推廣家庭醫師制度等意圖減少整體醫療服務量(或至少減少醫學中心醫療服務量)的政策方向。另一方面,雖然勞動部看似放棄抵抗,願意用勞基法 84-1 條責任制工時處理醫師的工時問題,但其中關於待命、備勤、間歇性工作的定義與工時計算,著實也是服務業中沉痾已久的老問題。主管機關要直接核定超長的責任制工時,還是細膩地去區分真實工作內容的勞動強度,可能將會牽動整體服務業的勞動政策。

有些人認為,醫師獨特的勞動型態與工時是專業團體與政府共同設下的總額數量管制所造成的,我認為這樣的說法有部分是值得參考的;但同時我們也可以看到總額管制不若醫師嚴格的護理人員一樣有著臨床照護人力不足的問題,甚至臺灣其他非醫療照護產業也有許多面臨缺工危機。隨著民眾對於醫療品質及病人自主的要求提高,臨床照護需要投入的單位人力勢必需要隨之提升,醫院經營者快速地針對社會的脈動開發更多的醫療服務,卻沒有相對應的人力資源調節與管理手段處理增加的工作量;政府無法擬定政策協助民間處理勞動力不足的問題,反而放任資方壓榨勞工以提供各式社會必需服務。結果便是服務業勞工群起反抗,導致更多的不效率與對立。不管我們是否贊同醫師適用勞基法,都應該更深入的了解勞雇關係中的權利及義務,並且和醫病關係中的權利義務做比較,才不會在無意中讓自己或旁人身陷缺乏保障卻必須扛起所有責任的窘境。